Женевский центр по безопасности (Geneva Center for Security Policy, GCSP), экспертная организация, финансируемая швейцарским правительством, представила свой план о потенциальном размещении миротворцев между Россией и Украиной после окончания войны.

В целом, доклад можно резюмировать фразой «Гора родила мышь». Группа уважаемых экспертов пришла к выводу, что военные действия необходимо прекратить (кто бы мог подумать!), а при необходимости — привлечь посредников.

В докладе предлагается создать буферную зону шириной не менее 6 миль для разделения двух армий. Необходимо развернуть международную миссию по наблюдению и проверке для контроля за прекращением огня и проверки отвода тяжелых вооружений. Участвовать в миссии могли бы 5000 полицейских и гражданских лиц, а для обеспечения безопасности наблюдателей нужно задействовать около 10 000 иностранных военнослужащих.

Наблюдатели будут отчитываться о соблюдении режима прекращения огня и о том, было ли отведено тяжелое вооружение на согласованное расстояние от буферной зоны. Миссия, по предложению экспертов, будет действовать в соответствии с мандатом Организации Объединенных Наций или другого международного органа. При этом эксперты GCSP предлагают: «Привлечь страны, особенно европейские, к предоставлению войск и руководства для международной миссии по наблюдению, а также к налаживанию связи с Украиной и Россией через Совместный военный комитет по контролю над вооружениями (СМКК) с целью прекращения насилия и снижения риска его возобновления».

Америки, впрочем, швейцарские эксперты не открыли. Идея о миротворческой миссии не нова; о ней говорили ещё во времена президента Порошенко. В последнее время власти различных европейских стран неоднократно говорили о готовности ввести «миротворческие силы» или «наблюдателей» (все называют их по-разному). Вариант, представленный в проекте GCSP – изначально бессмысленный, поскольку в таком виде обсуждать его не будут ни украинские, ни российские, ни европейские, ни американские власти.

Впрочем, ничего удивительного. Томас Гремингер, нынешний директор GCSP, курировал мониторинг прекращения огня на Украине с 2017 по 2020 год в качестве генерального секретаря венской Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Уж не знаю, что он там накурировал, но реальность тех лет и последствия оказались далеки от представлений о мире.

Тем не менее, идея о миротворческом контингенте, который смог бы разделить враждующие стороны, по-прежнему привлекательна. При этом большинство комментаторов, аналитиков, журналистов, блогеров имеют смутное представление о том, какие бывают миротворческие силы, что нужно сделать для того, чтобы открыть миссию и что вообще такое мандат миссии.

Посему – небольшой ликбез для тех, кто хочет понять, о чем, собственно, идет речь, какие варианты миротворческих миссий наиболее вероятны, а какие – нет.

Миротворческие силы ООН

Строго говоря, миротворческая деятельность – это одна из причин, ради которой была создана Организация Объединенных Наций. Поэтому неудивительно, что Департамент операций в пользу мира, который планирует и руководит миротворческими миссиями, является одним из ключевых в структуре ООН и входит в Секретариат, подчиняясь непосредственно заместителю Генерального секретаря.

Первые миротворческие миссии ООН были учреждены в 1948 году: Орган ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия на Ближнем Востоке и Группа военных наблюдателей в Индии и Пакистане.

Есть военные и полицейские миротворцы ООН, и у них – разные задачи. Как правило, первыми в зону боевых действий направляются военные. Их задача – разведение враждующих сторон, обезвреживание наземных мин, разоружение бывших комбатантов. Военный контингент встает между вчерашними врагами и наблюдает за сохранением перемирия.

За ними следуют полицейские. Они помогают подготовить новый персонал органов правопорядка, наладить мирную жизнь, охраняют общественный правопорядок.

И военные наблюдатели, и полицейские советники, как правило, безоружны. Военнослужащие миротворческих сил ООН могут быть легко вооружены, но применять оружие разрешено исключительно в целях самообороны (это к вопросу о том, почему миротворцы ООН не участвуют непосредственно в боевых действиях в случае нарушения перемирия).

Голубые каски, ставшие символом миротворцев ООН, носят военные. Полицейские миротворцы носят не каски, а голубые береты с эмблемой ООН. Но в общем миротворцы носят свою национальную форму и представляют свою страну в составе миротворческих сил.

С чего начинается миротворческая миссия?

Каждая миссия учреждается Советом Безопасности ООН. Для этого власти страны, на территории которой происходит вооруженный конфликт, обращаются с просьбой об учреждении миротворческой операции. Власти страны принимают на себя обязательство обеспечить безопасность миротворцев. После того, как поступил запрос, проводятся консультации со всеми участниками конфликта: миссия может быть учреждена только в том случае, если на нее согласны все стороны.

Почему, например, не было организовано миротворческой миссии на Донбассе во время проведения Украиной АТО (2014-2022)? Потому что украинские власти ни разу не запрашивали у Совета Безопасности организацию такой миссии.

После того, как согласие получено, определяется характер (мандат) миссии. Будут ли размещены только военные или только полицейские, а, возможно, и те, и другие? Из каких стран будут командированы миротворцы?

Совет Безопасности, обсуждая мандат миссии, может принять решение, какие силы будут в ней задействованы. Это может быть, например, контингент из стран Евросоюза или Африканского союза. В то же время, СБ может поручить принять такое решение непосредственно Секретариату ООН.

Самый любопытный, на мой взгляд, мандат был у миссий в Косово и в Восточном Тиморе: Совет Безопасности наделил миссии всеми законодательными и исполнительными полномочиями, а также разрешил управлять судебной системой. В качестве исключения, военным и полицейским миротворцам позволялось носить оружие. В миссиях также работали гражданские специалисты, которые, по сути, составили временную администрацию регионов. Это максимально жесткий мандат, который может себе позволить ООН, фактически взяв территорию конфликта под свой полный контроль.

Своей армии или полиции у ООН нет, соответственно, сотрудников в миссию присылают страны-члены организации. Сейчас крупнейшие контингенты предоставляют Непал, Руанда, Бангладеш, Индия, Индонезия, Гана, Пакистан и Китай. Из европейских стран больше всего миротворцев – из Италии. Стороны конфликта могут отказать в участии в миссии представителям той или иной страны. Главный принцип отбора в миссию – беспристрастность, именно это делает миротворческие силы ООН незаменимыми в различных вооруженных конфликтах, в том числе и в случае войны России-Украины.

Если речь зайдет о миротворческой миссии ООН на Украине, то, скорее всего, в ней не смогут принять участие контингенты из европейских стран, поскольку их власти принимают активное, хотя и стороннее участие в войне. С большей долей вероятности, это могут быть миротворцы из Африки, Азии, арабских стран.

Если есть политическая воля Совета Безопасности открыть миссию, в конфликтный регион выезжает комиссия ООН для оценки ситуации. Затем подписывается договор о размещении сил со страной пребывания (в данном случае – с украинскими властями). Только после этого в страну приезжают сотрудники миссии.

То есть, развертывание миссии занимает время. Есть так называемые Силы быстрого реагирования, которые должны прибыть в регион в течение тридцати дней, но это малая часть от необходимого контингента для нормального функционирования миссии.

Всего ООН развернула более 70 миротворческих операций, большинство из них – после 1988 года. За это время в операциях ООН по поддержанию мира приняли участие сотни тысяч военнослужащих, а также десятки тысяч полицейских ООН и других гражданских сотрудников из более чем 120 стран мира. При исполнении служебных обязанностей в миссиях погибло более 3 300 миротворцев.

Сейчас действуют миротворческие миссии ООН в Косово, Ливане, Судане, Южном Судане, Центральноафриканской республике, ДР Конго, на Голанах и на Кипре.

Миротворческие операции ОБСЕ

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) включает в себя 57 государств Европы, Центральной Азии и Америки. Общепризнанного государствами — членами ОБСЕ определения терминов «полевая операция», или «миссия», не существует. Но на практике сотрудники миссий – это могут быть военные, полицейские, эксперты по различным вопросам – занимаются сбором информации, а также сотрудничают не только с правительством, но и с оппозиционными силами, из-за чего их часто обвиняют в предвзятости (причем обвиняют обе стороны).

Согласно Хартии европейской безопасности 1999 года, мандат миссий ОБСЕ может включать: оказание помощи или разработку рекомендаций в тех областях, о которых договорились ОБСЕ и принимающая сторона; наблюдение за соблюдением ею обязательств перед ОБСЕ; содействие в организации и наблюдении за выборами; поддержку верховенства закона и демократических институтов, содействие созданию условий для переговоров или другие меры, которые могли бы способствовать мирному урегулированию конфликтов; проверку и/или помощь в выполнении соглашений о мирном урегулировании конфликтов; поддержку в восстановлении и реконструкции различных аспектов общества.

Сейчас открыты миссии ОБСЕ в Юго-Восточной Европе (Албания, Косово, Сербия, Черногория, Македония, Босния и Герцеговина), Центральной Азии (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан, Туркменистан) и Молдове.

ОБСЕ предпринимало попытку разрешить ситуацию на Украине. Так, в марте 2014 года была создана Специальная мониторинговая миссия (СММ) на Украине – это было крупнейшим полевым присутствием ОБСЕ на постсоветском пространстве. Годовой бюджет миссии превышал 100 млн. евро, из которых почти 85 млн.  — установленные взносы государств-членов и свыше 16 млн. — внебюджетные средства. Штат миссии насчитывал 1 322 сотрудников из более чем 40 стран, в том числе 435 сотрудников из Украины. В миссии также принимали участие 41 российский наблюдатель и 54 американца. Главный офис СММ находился в Киеве, а представительства — в Днепропетровске, Донецке, Ивано-Франковске, Луганске, Львове, Одессе, Харькове, Херсоне и Черновцах. СММ была невооруженной гражданской миссией, ее основными задачами были наблюдение и предоставление отчетов о ситуации с безопасностью в Украине и содействие диалогу между всеми сторонами конфликта. Миссия была закрыта 31 марта 2022 года.

После закрытия миссии выяснилось, что ее сотрудники не были беспристрастны. Кроме того, основа ОБСЕ – это европейские страны. И даже если украинские власти вновь согласятся на открытие такой миссии, российские наверняка будут против.

Миротворческие силы ОДКБ

Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) – в эту структуру входят Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан. Членство Армении в ОДКБ сейчас заморожено, так как страна собирается выйти из этой организации.

Кстати, в 2010 году в ОДКБ приглашали и Украину, но тогдашний президент Виктор Янукович ответил отказом.

Миротворческие контингенты государств–членов ОДКБ – специально подготовленный военный, милицейский (полицейский) и гражданский персонал, а также силы и средства, предоставляемые государствами–членами Организации в состав миротворческих сил ОДКБ. Общая численность – около 3 600 человек.

После того, как в Казахстане в январе 2022 года массовые протесты переросли в вооруженные столкновения с правительственными силами, президент Касым-Жормат Токаев запросил помощь у ОДКБ. Операция была заявлена как миротворческая миссия по охране наиболее важных государственных и стратегических объектов Казахстана и оказанию помощи казахстанской стороне в поддержании правопорядка.

Очевидно, что Украина будет против организации миротворческой миссии силами ОДКБ, так что этот вариант в данной ситуации – непроходной.

Миротворческие силы НАТО

Самая известная миротворческая операция НАТО – это KFOR, военная миссия в Косово. Она была создана в 1999 году решением Совета Безопасности ООН.

Кроме того, вооруженные силы стран НАТО принимали участие в миссиях в Боснии-Герцеговине и Афганистане.

Обсуждая варианты миротворческих миссий на Украине сейчас, власти Франции и Великобритании предположили: можно ввести военный контингент, но лишь после того, как будут получены гарантии безопасности и поддержка со стороны США. То есть, по сути, на весь контингент миссии должна распространяться 5-я статья Устава НАТО о коллективной безопасности.

Министр обороны США Пит Хегсет на заседании контактной группы по Украине в штаб-квартире НАТО в Брюсселе в феврале этого года заявил: миротворцы на Украине, в случае их размещения, не должны быть под эгидой НАТО и не должны подпадать под 5-ю статью Устава. Россия также выступает резко против миротворческого контингента НАТО на Украине.

Так что и этот вариант – непроходной.

Миротворческие силы ЕС

Как таковых, миротворцев у Евросоюза нет. Но есть военный контингент — силы реагирования (СР), а также гражданские наблюдатели.

Основа СР — боевые тактические группы численностью до 2 500 человек каждая (усиленный батальон с приданными силами и средствами). В зависимости от возможностей стран-членов ЕС, боевые тактические группы комплектуются воинскими подразделениями одного или нескольких государств Евросоюза. Так называемые гражданские наблюдатели – это специально подготовленные подразделения полиции, специалисты административного управления, юристы, отряды гражданской защиты, поисково-спасательные службы и международные наблюдатели.

Евросоюз отправлял своих военных и полицейских в Македонию, Боснию и Герцеговину, Судан, ДР Конго, Центральноафриканскую республику, Чад и Ливию. Кроме того, военные ЕС вели борьбу с сомалийскими пиратами и проводили миссию по спасению беженцев в Средиземном море.

Поскольку ЕС, пусть и опосредованно, является одной из сторон конфликта, Россия будет против развертывания такой миссии.

Почему так много организаций создают миротворческие силы, которые, по сути, дублируют друг друга?

ООН – это общемировая организация. В соответствии с Уставом ООН, который подписали все страны-члены этой организации, Совет Безопасности является высшим юридическим органом, и его решения обязательны к исполнению. В ООН есть политическая воля, подтвержденная резолюциями СБ и Генеральной Ассамблеи, чтобы приоритет при разрешении региональных конфликтов отдавался региональным организациям. Например, Африканский союз направляет своих миротворцев в Сомали, а страны Латинской Америки – в Колумбию. Но это не является обязательным условием проведения миротворческой операции. Совет Безопасности принимает решение, исходя из каждой конкретной ситуации.

Страны тоже заинтересованы в том, чтобы участвовать в миротворческих операциях. Это политика, распространение своего влияния, возможность продвигать свои интересы.

Кто за это платит?

Каждая миссия имеет свой бюджет, вопрос в том, кто его выделяет. Деньги может выделить Совет Безопасности, тогда финансирование идет из общего бюджета ООН. А может выделить конкретная страна. Например, сейчас на Гаити развернута международная миссия, костяк которой составляют полицейские из Кении, а финансирует ее главным образом США.

Если миссия на Украине будет глобальной, под знаменем ООН, то и финансирование, скорее всего, будет выделяться ООН.

Объективно говоря, из всего вышеперечисленного есть только один вариант – миротворческие силы ООН. Как бы не говорили о том, что Организация Объединенных Наций изжила себя, но только ООН имеет возможность предложить миротворческий контингент из стран, далеких от какого-либо вооруженного конфликта, а посему – претендующих на объективность и беспристрастность.

По данным Международного Красного Креста, сейчас в мире — более 120 вооруженных конфликтов, в которых участвует более 60 государств и 120 негосударственных вооруженных формирований.

В любом случае, миротворческая миссия – это не панацея и не волшебная палочка, которая может одним взмахом, в ту же секунду остановить любой военный конфликт. Для этого, в первую очередь, нужно желание всех сторон.

От автора — с миротворческим приветом